Fernando Sánchez Ugarte
El marco legal de un país debe servir de sustento a la operación eficiente de la economía
y contribuir de manera eficaz a promover el desarrollo económico y a maximizar el
bienestar de la población. Esta afirmación, que resulta evidente, fue ampliamente
reconocida por los economistas clásicos, quienes dedicaron buena parte de sus
investigaciones a analizar cómo el diseño de la legislación puede convertirse en una
herramienta eficaz de la política económica.1 Con la tecnificación de la investigación
económica, se perdió gradualmente el interés de los economistas en los temas jurídicos.
De esta suerte, la discusión de la vinculación entre la Ley y la Economía desapareció casi
por completo, durante dos siglos, de la agenda de los economistas, hasta que en
contribuciones seminales Ronald Coase (1960), primero, y posteriormente Gary Becker
(1968), ambos de la Universidad de Chicago, redescubren la vinculación entre la
Economía y el Derecho, iniciándose una nueva rama en el análisis económico que se
denominó Ley y Economía (Law and Economics, L&E).
Esta nueva disciplina aplica las técnicas tradicionales de la economía al análisis de la
legislación para investigar, fundamentalmente, tres aspectos de interés. Primero, ¿cómo
es que la Ley contribuye a producir la eficiencia económica a través de sus efectos sobre
el comportamiento de los agentes económicos y su impacto sobre los mercados? lo que
se circunscribe en el ámbito de la economía positiva. Segundo, ¿cómo deben diseñarse
las leyes para que coadyuven a maximizar el bienestar económico? lo que constituye un
problema de la economía normativa; y, tercero, ¿cómo se explica, desde el punto de vista
económico, el tipo de legislación y el marco legal que adopta un país?, lo que constituye
un tema de la economía política.
La nueva rama, L&E se ha aplicado de manera exitosa a diversas áreas del derecho. Sin
embargo, la literatura analizada no reporta estudios relativos al análisis económico de la
legislación de competencia, por lo que este documento incursiona en un tema poco
explorado. El análisis en este presente documento parte del hecho de que las prácticas
monopólicas implican siempre a un perdedor y un ganador. Adicionalmente, las conductas
mencionadas suponen, necesariamente, un costo en eficiencia-costo neto social. Existe,
por tanto, un margen de negociación entre los agentes económicos involucrados en una
práctica para llegar a un arreglo eficiente en el sentido de Pareto. La pregunta para
responder es la siguiente: si el sistema jurídico permite esta conciliación de intereses y si
el resultado que se obtiene de tal proceso es eficiente. Por otro lado, también se analiza si
se justifica, por alguna causa, que el Estado utilizando su capacidad regulatoria
intervenga en la solución de este tipo de problemas, de tal forma que reconozca los daños
y restrinja las conductas; además, si esto conduce a la eficiencia económica.
En general, el problema económico de la Ley consiste en definir un conjunto de reglas y
principios que conduzcan a la eficiencia económica. Por su parte, el objetivo estatutario de
la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), de acuerdo con el artículo 2 señala:
proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y
eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al
funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios.
En principio, el propósito estatutario de la LFCE consiste en lograr la eficiencia: sin
embargo, una cosa, es lo que pretende lograr una ley y otra lo que finalmente alcanza.
Ese resultado final depende, fundamentalmente, del marco constitucional que le da
sustento a la Ley, de los derechos que otorga a los agentes económicos para celebrar
contratos y realizar transacciones, de las facultades que contiene a la autoridad
administrativa responsable para aplicarla, para prevenir violaciones y sancionar conductas
ilegales, de la forma como el Poder Judicial resuelve controversias entre particulares y
garantiza la protección de las garantías individuales, así como salvaguarda el interés
público. Es decir, la eficiencia económica deseada se alcanza sólo si existe una adecuada
y eficaz interacción entre la legislación y las diversas normas e instituciones que otorgan y
protegen los derechos individuales y de propiedad, y administran la justicia. Como se verá
a lo largo de este estudio, el sistema legal, administrativo y jurídico de México, presenta
diversas situaciones de inadecuada funcionalidad, que se origina en el marco
constitucional, pero que se extienden a las limitaciones del derecho de entuertos (tort),3
del derecho contractual, del derecho regulatorio, así como a la operación del Poder
Judicial.
- El marco constitucional
Una constitución consiste en un conjunto de reglas que define la sociedad para ordenar y
regular las actividades políticas, económicas y sociales de la colectividad en su ámbito
territorial. Así pues, la constitución establece los derechos de los individuos frente a otros
particulares y respecto del Estado. Además, organiza la forma de gobierno, la manera de
designar a los gobernantes; la forma como se adoptan las leyes, los mecanismos para
administrar y aplicar las normas, proteger los derechos y exigir las obligaciones de los
ciudadanos; así como los mecanismos para resolver las controversias entre particulares y
de ellos con el Estado.
El análisis económico constitucional pretende determinar si las disposiciones aplicables
dentro de este marco jurídico conducen a la eficiencia económica. También puede ser
utilizado para proponer el diseño constitucional que lleve a la eficiencia económica, para
investigar por qué un marco constitucional determinado adopta cierta estructura, lo que
entraría, propiamente, en el ámbito de la economía política de la Constitución.
Este documento no pretende llevar a cabo un análisis económico integral de la
Constitución Mexicana,5 sino analizar los aspectos constitucionales que fundamentan la
política y la legislación de competencia económica. Los aspectos más relevantes son
cuatro. Primero, analizar cómo consagra y protege la Constitución ciertos derechos
individuales y cómo propician la competencia económica. Segundo, analizar de qué
manera protege el marco constitucional los derechos de propiedad y cómo se regula la
intervención del Estado en la vida económica. Tercero, cuál es el sustento constitucional
que norma las facultades de los distintos niveles de gobierno y de los distintos poderes
para proteger o limitar la competencia económica. Cuarto, evaluar, desde el punto de vista
de la eficiencia económica, las disposiciones constitucionales que establecen los
mecanismos de solución de controversias entre particulares, entre distintas autoridades y
de las autoridades con los particulares.
El descubrimiento más importante de la ciencia económica, de todos los tiempos, consiste
en que la libre actuación de los individuos en ciertas condiciones, conduce a la eficiencia
económica a través del proceso de competencia.6 Al promulgar y proteger la libertad individual el marco constitucional propicia, en principio, la eficiencia económica.
Obviamente, el concepto de libertad que promueve una constitución no es absoluto, una
norma jurídica, al condicionar o limitar la conducta humana, también circunscribe la
libertad individual. El objetivo de la norma estriba en limitar y condicionar el
comportamiento humano, de tal forma que se protejan los derechos y libertades de los
individuos. La Constitución condiciona el comportamiento individual, en eso consiste el
objeto del análisis económico. La pregunta que se pretende responder: ¿las limitaciones o
condicionamientos de la libertad individual propician o entorpecen la eficiencia
económica?
Algún liberal furibundo consideraría que cualquier limitación a la libertad individual resulta
contraria a la eficiencia económica. Ésta puede ser una interpretación demasiado
simplista pues el marco legal y las instituciones que le otorgan aplicabilidad y vigencia son
una condición necesaria para que los mercados operen eficientemente. Se requiere un
sistema legal que reconozca los derechos de propiedad, que los proteja y permita que se
resuelvan, de manera civilizada, las controversias entre particulares y entre éstos y el
Estado.
Para entender la afirmación anterior, considérese el artículo 3° de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el cual establece el derecho de todos los
mexicanos a la educación y obliga al Estado a proporcionar este servicio gratuitamente. El
sistema educativo, parecería alejado de los conceptos de eficiencia y competencia
económicas, sin embargo, no lo está.
Para llevar a la práctica esta disposición, el Estado determina ciertos impuestos o
contribuciones para financiar el gasto educativo. Es decir, la gratuidad de la educación
pública no es tal, pues de manera directa o indirecta, los ciudadanos contribuimos al gasto
del gobierno para cubrir la erogación en servicios educativos. Como mencionaba el
maestro Friedman (1980), no hay tal cosa como un almuerzo gratis, yo añadiría, tampoco
existe la educación gratuita.
En realidad, la Constitución definió que el costo de los servicios educativos que ofrezca el
Estado no se cubrirán con cuotas directas exigibles a los usuarios sino que se utilizarán
los recursos generales que obtiene el gobierno mediante impuestos y de otras
fuentes. ¿Será ésta la forma más eficiente y la mas equitativa de financiar el servicio
educativo?
El mismo precepto constitucional dispone que la educación debe ser laica y faculta al
Gobierno Federal para determinar los programas educativos de las escuelas públicas y
regular los programas de las instituciones privadas.
La exigencia de que la educación que otorga el Estado sea laica, constituye una limitación
que se justifica por la necesidad de proteger la libertad de creencia. Si la educación
pública incluyera la instrucción religiosa en alguna fe determinada, los practicantes de
otras religiones verían limitado el derecho de educar a sus hijos de acuerdo con sus
principios y creencias. Sin embargo, exigir que la educación privada sea laica, consiste
una invasión de los derechos individuales y contraría la libertad religiosa, garantía
individual consagrada en la constitución. Por otra parte, limitar, de manera injustificada,
las opciones de elección de los particulares también afecta la eficiencia económica.
Esta limitación también restringe la forma en la cual las distintas religiones pueden
competir entre sí, se afecta, asimismo, el proceso de competencia. Sin duda, al ofrecer
servicios educativos de mejor calidad, las distintas religiones atraen a las personas y
mediante esa competencia se acercan más a las necesidades de su cofradía.7
Tal vez a algunos les parecerá inadecuado aplicar el análisis de eficiencia a la libertad
religiosa. Sin embargo, conviene recordar que la ciencia económica estudia,
precisamente, los procesos de elección de los individuos. El bienestar individual, en el
sentido más amplio, se afectaría severamente si las personas no eligieran libremente la
religión de su preferencia o de su convicción.
La disposición constitucional, en materia educativa, plantea por lo menos tres problemas
desde el punto de vista de la eficiencia económica: la mecánica de financiación, la
facultad del Ejecutivo Federal de establecer los programas educativos y la regulación de
la educación primaria.
Por lo que respecta a la financiación, al consignar la Constitución que la educación que
imparte el Estado debe ser gratuita, pretende que todos los ciudadanos mexicanos tengan
acceso a la educación, independientemente de su capacidad económica. Esta medida, no
sólo está justificada desde el punto de vista de la equidad social, también es compatible
con la eficiencia y el bienestar económicos. Sin embargo, el hecho de que el objetivo de
una medida sea justificable no necesariamente la valida en sí misma.
Al ser la educación gratuita, facilita que algunas familias que por falta de recursos
económicos no enviarían a sus hijos a la escuela si tuvieran que cubrir directamente el
costo de la educación, lo hagan. Sin embargo, esta medida no necesariamente resulta el
mecanismo más eficiente para apoyar la equidad en la educación. Tres aspectos por lo
menos fundamentan esta afirmación.
Primero, la ciencia económica ha demostrado que el costo de la educación está
integrado por los gastos directos, como los sueldos de maestros y directivos, las
instalaciones físicas donde se brindan los servicios y el material didáctico, los libros,
cuadernos y lápices. Un componente tan importante o más del costo de la educación
representa el costo de oportunidad del tiempo que los alumnos emplean para recibir la
instrucción. De esta suerte, la obligación constitucional de no cobrar los servicios
educativos que ofrece el Estado resulta incompleta pues sólo cubre los costos directos y
no los relacionados con el costo de oportunidad social del tiempo dedicado a esta
actividad. Así pues, la educación que ofrece el Estado, en el sentido económico estricto,
sólo es parcialmente gratuita. Al respecto, Benito Juárez señalaba:
El hombre que carece de lo preciso para alimentar a su familia, ve a la instrucción de
sus hijos como un bien muy remoto o como un obstáculo para conseguir el sustento
diario. En vez de destinarlos a la escuela, se sirve de ellos para el cuidado de la casa o
para alquilar su débil trabajo personal, con qué poder aliviar un tanto el peso de la
miseria que lo agobia. Si ese hombre tuviera algunas comodidades, si su trabajo diario
le produjera alguna utilidad, él cuidaría de que sus hijos se educasen y recibiesen una
instrucción sólida en cualquiera de los ramos del saber humano.
En segundo lugar, la ciencia económica considera a la educación como una inversión en
capital humano. El individuo que se educa sacrifica el ingreso en el presente para
aumentar su capacidad de generar ingresos en el futuro. Como cualquier inversión, la
educación acarrea costos financieros y una tasa de rendimiento. El financiamiento de la
educación plantea problemas peculiares y muy significativos, porque en general, el capital
humano representa un colateral muy pobre y el sistema financiero no ofrece opciones
eficientes de financiamiento para este tipo de inversión. Muchos proyectos de inversión en
capital humano con una aceptable rentabilidad esperada no se realizan porque el sistema financiero no está dispuesto a enfrentar el riesgo que conllevan. Así pues, la familia
sostiene buena parte de la financiación educativa sin recurrir al sistema financiero. De
esta manera, la capacidad económica familiar determina la inversión en educación lo que
no necesariamente se asocia con la rentabilidad de los proyectos de inversión. Se puede
esperar que exista una subinversión en capital humano, desatendida por las fuerzas del
mercado libre; desde esta perspectiva, se justifica la intervención del Estado para eliminar
esta distorsión.
Un tercer problema se deriva de que la tasa de rendimiento de la inversión en capital
humano se explica, fundamentalmente, por tres causas. Por un lado, las condiciones del
mercado laboral determinan los salarios de los trabajadores de acuerdo con las distintas
calificaciones y niveles de capacitación; define el ingreso que un individuo obtiene una vez
que ha realizado una cierta inversión en capital humano.
Por otro, la capacidad y el talento individual distinguen a quien realiza la inversión. Un
estudiante talentoso sacará mayor provecho de la instrucción y, probablemente se
desempeñe mejor en el trabajo al finalizar sus estudios.
El tercer componente del rendimiento se vincula con la calidad de la educación. Mientras
mejor sea el sistema educativo mejor la capacitación que obtiene el educando y mayor
será, en igualdad de circunstancias, el rendimiento a la inversión. La calidad del sistema
educativo constituye, pues, un factor determinante del ingreso que obtendrá una persona
una vez concluida su formación académica.
Algunos piensan que la calidad de la educación depende exclusivamente del gasto
público que se destina a este rubro e inclusive se ha considerado a nivel del Congreso de
la Unión promover que el presupuesto público asignado a la educación represente el 8%
del PIB. Sin duda el gasto representa educación representa un factor importante en el
proceso de fomentar el desarrollo equitativo. Sin embargo, la experiencia tanto nacional
como extranjera ha demostrado que, no sólo hay que gastar el dinero, sino que hay que
gastarlo bien.
Todas estas reflexiones llevan a la conclusión de que la disposición constitucional en
materia de educación no promueve la eficiencia, ni siquiera propicia la equidad de manera
eficaz. La Constitución define y propicia el derecho a la educación contrario al objetivo
que se quiere lograr. El resultado final de este marco jurídico es precisamente lo que
estamos observando. La dualidad del sistema educativo en donde los grupos de menores
ingresos reciben una educación pública deficiente, mientras que la gente con mayor poder
de compra educa a sus hijos en escuelas particulares abriendo así un horizonte de
oportunidades para emplearse a futuro, perpetuándose la desigualdad en la distribución
del ingreso. La centralización y monopolización del sistema educativo por el Gobierno
Federal, limita la competencia entre diversas modalidades educativas, privilegia la
mediocridad y limita las opciones de los individuos para seleccionar la opción educativa
que se adapta más a sus convicciones y a sus aspiraciones. Finalmente, la
corporativización del sistema educativo ha provocado una situación en la cual todos los
mexicanos somos cautivos de grupos de interés y de facciones políticas que no privilegian
la educación sino que aprovechan las aspiraciones de las personas para obtener sus
pretensiones aviesas e inconfesables.
El esquema que adopta la Constitución mexicana, en general, consiste en otorgar la
garantía individual y condicionarla, en mayor o menor medida, por el interés público. Este
enfoque limita significativamente el alcance de los derechos y libertades individuales. Ya
se analizó el caso de la educación, aunque existen muchas otras instancias en las cuales
la garantía individual queda severamente restringida. Sin duda, el caso más dramático es
el de la propiedad privada.10 En la mayoría de los sistemas jurídicos modernos la
constitución protege el derecho de los particulares a la propiedad. En el sistema
mexicano, el derecho originario a la propiedad pertenece al Estado, quien lo cede a los
particulares para constituir la propiedad privada. Esta fórmula aberrante proviene de la
época virreinal cuando el monarca español detentaba el derecho originario a los territorios
de la Nueva España, los cuales, había adquirido a través del uso de la fuerza como
resultado de la conquista.
Al obtener México su independencia, se decidió consagrar en la Constitución de 1824
precisamente como un logro del movimiento independista, el derecho de los individuos a
la propiedad. Este principio prevaleció durante las diversas modificaciones que sufrió la
Constitución, e inclusive la Constitución liberal de 1857 reafirma este principio
fundamental. Sin embargo, en el Congreso constituyente de 1917 se modifica el artículo
27 para reestablecer el régimen jurídico de la propiedad que prevaleció durante la
Colonia. Es decir, el derecho original de la propiedad no pertenece al individuo sino al Estado. La propiedad privada existe sólo si el Estado la permite o la concede
«graciosamente».
A primera vista puede resultar paradójico que el movimiento revolucionario el cual
presuntamente buscaba luchar contra la tiranía y en favor de la justicia social haya optado
por privilegiar la fuerza del Estado contra la libertad individual. La explicación tradicional
de este fenómeno radica en que esta norma constitucional se inspiró en las corrientes
socialistas que en aquel momento estaban tomando al mundo. Si bien ésta puede ser una
explicación razonable, a mí me parece que la adopción de esta medida, más que
inspirada en razones ideológicas, tuvo su razón de ser en cuestiones políticas. En efecto,
la limitación al derecho a la propiedad individual del Artículo 27 de la Constitución
constituye, junto con los artículos 3°, 25, 26, 28 y 123, los principales elementos que
sirvieron al Estado mexicano para desarrollar el esquema corporativista, el cual facilitó la
permanencia de un solo partido en el poder durante más de setenta años. Han sido estos
artículos constitucionales, literalmente, los catalizadores que permitieron que se
institucionalizara la revolución y las corporaciones casi sus únicos usufructuarios.11
Mediante el artículo 27, el Estado mantuvo una reforma agraria continua a lo largo de 80
años, desde que concluyó la revolución. De esta forma se utilizó políticamente a los
grupos de campesinos en beneficio del partido en el poder. La posibilidad de disponer de
la tierra rural, de manera más o menos discrecional, permitió que los gobiernos emanados
de la revolución manipularan el voto campesino con la promesa de que ahora sí la tierra
sería del que la trabajara (¿o de quien la invadiera?). Esta situación provocó mucha
incertidumbre en la tenencia de la tierra y ha fortalecido el papel de las centrales
campesinas, las cuales agrupan a quienes aspiran poseer un pedazo de tierra o un apoyo
gubernamental para la explotación de sus predios. Así se ha corporativizado el campo de
forma masiva e inexpugnable. Afortunadamente, este artículo constitucional se ha
modificado para otorgar la propiedad particular en el campo. Sin embargo, todavía no se
ha obtenido los resultados esperados ya que el corporativismo no ha desaparecido de las
organizaciones campesinas.
Por otro lado, a través del mismo artículo, el Gobierno Federal adquiere el control, casi
absoluto del agua, lo que afianza el poder que ejerce el gobierno sobre los grupos
campesinos a través de la asignación de los permisos para explotar el líquido en los distritos de riego, mediante el otorgamiento de concesiones. Adicionalmente, el control
sobre el agua confiere fuerza al Gobierno Federal respecto de las autoridades estatales y
municipales; también faculta a ese nivel de gobierno para participar en todas las
actividades económicas que requieren el vital líquido. Asimismo, el artículo 27 faculta al Gobierno Federal para concesionar la explotación de minerales y la utilización de las zonas federales marítimo terrestres, las plataformas continentales y los mares territoriales, lo cual implica el control sobre actividades tan diversas como la minería, la pesca y el turismo.
Tal vez, el elemento más importante referente al Artículo 27 de la Constitución consiste en
que ha servido de base para las nacionalizaciones que de vez en cuando han realizado
los gobiernos de la República y también el que ha dado fundamento legal a las
actividades reservadas al Estado. La expropiación constituye un acto extremo en el que
los derechos de propiedad de los individuos se nulifican debido a las causas de interés
público. El problema estriba en que la definición de interés público corre el riesgo de caer
en la subjetividad. La autoridad determina la causa, si no existe un Poder Judicial
independiente, da lugar a muchos abusos. Por otra parte, también existe el problema de
la compensación. La Constitución señala que la indemnización debe ser justa, lo que
también resultar en apreciaciones subjetivas.
La experiencia mexicana ha reflejado la expropiación un cañón de alto calibre que
contiene la Constitución el cual se dispara con demasiada facilidad. La norma debería
contar con prevenciones mas sólidas que dispusieran su aplicación sólo en condiciones
extremas que así lo ameriten.
La forma como los gobiernos han determinado que ciertas actividades permanezcan
reservadas al Estado constituye, también, un dechado de discrecionalidad y de
visceralidad política. Esto, a su vez, ha sido propiciado por la flexibilidad con la cual la
disposición constitucional en materia de propiedad se aplica y por la facilidad con la que
se ha modificado la Constitución al arbitrio de los gobiernos revolucionarios. En este caso,
la Constitución debiera ser un valladar de protección de los derechos y las libertades de
los particulares contra los abusos de la autoridad, y no la carta blanca que otorga al
gobierno la facultad de actuar como le plazca al amparo de una ley legal mas no justa.
En resumen, el problema principal del artículo 27 constitucional reside en que está
planteado en el capítulo de las garantías individuales y no lo es. Por el contrario, se trata
de una prebenda que otorga la Constitución al Estado para disponer legalmente, y casi a
su arbitrio, de todas las propiedades localizadas en el territorio mexicano. Las garantías
de los individuos quedan relegadas a las migajas que el gobierno desee otorgar a los
particulares mediante las leyes particulares las cuales pueden modificarse siempre.
El artículo 28 de la Constitución plantea una historia distinta. A diferencia del artículo
anterior, éste sí consagra una garantía individual: el derecho de todos los mexicanos a
concurrir libremente en cualquier actividad económica de su interés, y promulga la
prohibición de los monopolios y los estancos. A semejanza de la prohibición de la
esclavitud, logra proteger una libertad individual a través de la prohibición de aquello que
la impide o limita. En este caso, los monopolios y los estancos constituyen los principales
obstáculos a la competencia en un mercado.
Sin embargo, a partir del tercer párrafo, el artículo 28 empieza a listar todas aquellas
actividades que no se consideran monopolios. Además de ser una técnica jurídica
inadecuada, ya que un monopolio presentará esa característica independientemente de
como lo defina la Ley, el principal problema estriba en que el Congreso, por disposición de
la Ley, está facultado para determinar las actividades exceptuadas de la prohibición a los
monopolios y puede, asimismo, determinar por ministerio de Ley las actividades
reservadas al Estado.
Esta facultad, a todas luces aberrante, al ubicarse en la Constitución, parece aceptable y
razonable. Sin embargo, constituye una limitación grave en contra de una garantía
individual. ¿Quién aceptaría por ejemplo, que la Constitución previniera al Congreso emitir
leyes que limitaran de una u otra forma la libertad de expresión?
Los artículos 25 y 26 de la Constitución, adición reciente, otorgan al Estado la rectoría de
la economía, sin precisar sus implicaciones, así como la facultad de la planeación
económica y el desarrollo de las actividades prioritarias que deberán definirse por Ley.
Otra vez, el constituyente erró el capítulo donde se encuentra esta disposición, pues
determina una facultad del Estado y no un derecho de los particulares.
Esta facultad, contraria a la libre competencia, faculta al Poder Legislativo a privilegiar una
actividad respecto de otras: vulnera la competencia en los mercados, distorsiona la
eficiencia económica y rompe el principio de igualdad ante la Ley.
Como se comentó, diversas disposiciones constitucionales han servido de sustento a la
estructura cooperativista del sistema mexicano. El artículo 3° ha permitido el monopolio
del sistema educativo mexicano a través de una regulación anacrónica del Estado y el
férreo control del sindicato de maestros, el cual se califica a sí mismo como el más grande
de América Latina. Esta falta de competencia en el sistema educativo ha menguado el
mejoramiento de calidad y da lugar a una estructura dual del sistema que coadyuva a
perpetuar la desigualdad.
El artículo 27 ha conducido a la corporativización del campo mexicano, la primera causal
del atraso que sufre este sector. Por otro lado, este artículo en conjunción con el 28, así
como el 25 y el 26, han sido la base de la participación del Estado en la vida económica,
factor limitativo para la competencia y desarrollo económico.
Finalmente, el Artículo 123 ha favorecido una estructura corporativista de las relaciones
obrero-patronales, también ha sido una causa del rezago que sufre el país en materia de
competitividad y fuente de restricciones en el mejoramiento productivo de las empresas.
Otro factor que coadyuva a agravar el efecto del marco constitucional sobre la eficiencia
económica consiste en las múltiples reformas a las que ha sido sometido este
ordenamiento. A partir de su Independencia, México ha promulgado cuatro constituciones;
la primera, de corte liberal, se decretó en 1824. Posteriormente, al apoderarse los
conservadores del gobierno, se promulgó un nuevo régimen constitucional, denominado
de las Siete Leyes, en 1935. Al triunfo de los liberales en la guerra de reforma se
promulgó, en 1857, una nueva Constitución, la cual estuvo en vigor hasta 1917, cuando,
como resultado de la revolución, se promulgó una nueva Constitución. Esta última ha
estado en vigor 87 años, la que más permanencia ha tenido. Sin embargo, a pesar de
esta aparente longevidad, este ordenamiento jurídico ha experimentado, hasta la fecha,
411 reformas o adiciones, es decir, un promedio de 4.7 reformas por año. La frecuencia
de los cambios ha aumentado a lo largo del tiempo como lo indica el hecho de que en los
últimos 23 años de vigencia se ha llevado a cabo el 51% de los cambios; sólo en la
década de los noventa, en el pasado siglo, el 30% de las reformas y en la década de los
ochenta, un poco menos del 20% de las modificaciones. Los artículos que han sufrido el
mayor número de modificaciones: el 73 que establece las facultades del Congreso, con 45
reformas; el 123, con 21 cambios; y el 27, con 16 adecuaciones. El título tercero el cual
determina la división de poderes y sus facultades ha experimentado 225 cambios,
mientras que el título primero, que define las garantías individuales, ha sufrido 85
modificaciones.
La gran cantidad de reformas a la Constitución se explican por tres causas. Primero,
porque los gobiernos en turno han querido imprimir su sello personal en la Constitución, la
han modificado a voluntad lo que ha reflejado los vaivenes en el devenir político de la
Nación. Por razones técnico jurídicas del derecho mexicano, la Constitución entra en
detalles que en la mayoría de las jurisdicciones se reserva para las leyes secundarias.
Tercero, porque la hegemonía del llamado partido oficial en todos los niveles de gobierno
facilitaba, en exceso, las modificaciones a la Constitución y reducía los costos políticos de
estos cambios.
La multiplicidad de reformas va contra el propósito y la racionalidad de un marco
constitucional, el cual busca sentar las bases jurídicas e institucionales sobre las que una
nación debe desarrollarse. Si estas bases y fundamentos cambian constantemente, se
pierde continuidad en las políticas, se crea incertidumbre sobre la permanencia del marco
jurídico aplicable y se vulnera el estado de derecho.
No cabe duda de que el mundo evoluciona y que, en alguna medida, el marco
constitucional debe capturar esta dinámica. Sin embargo, debe distinguirse entre los
cambios permanentes y las modas ideológicas o las posiciones políticas personales.
México no evolucionará ni progresará de manera consistente y permanente si no cuenta
con un marco constitucional que sirva de quilla o basamento al desarrollo político, social y
económico de la Nación. Este marco deberá fundamentarse en el respeto, sin cortapisas,
a los derechos y libertades de los individuos. Deberá promover, sin compromisos políticos
ni limitaciones casuísticas, la eficiencia económica la cual deberá servir de base para
lograr la tan anhelada justicia social. Deberá constituir un esquema que proteja y propicie
la democracia y limite los abusos de la autoridad. Un ingrediente indispensable para lograr
este propósito consiste en que la Constitución promueva la competencia en general.
Competencia en el sistema económico para asegurar las mejores condiciones y
beneficios para los consumidores. Competencia en la prestación de servicios públicos
para asegurar el mejor servicio al mínimo costo para el erario. Competencia entre los
niveles de autoridad y entre los poderes públicos para asegurar el efecto tan deseado de
pesos y contrapesos, y de esta forma evitar la tiranía de la autoridad. Asimismo,
competencia en los procesos políticos para asegurar la democracia.